El Informe Draghi, dos años después: ¿qué se ha cumplido?
Dos años después de su presentación, el Informe Draghi sigue marcando la agenda de la Unión Europea, pero su puesta en marcha progresa de forma desigual. Los principales avances no se han dado donde las reformas son más transformadoras, más viables políticamente o menos costosas, sino donde hay una urgencia compartida.
“El problema no es la falta de ambición entre los líderes. Es lo que ocurre después, cuando esa ambición entra en la maquinaria. Los acuerdos se tramitan en comités que los diluyen y retrasan hasta que el resultado apenas se parece a las intenciones originales”
Mario Draghi, Discurso del Premio Carlomagno
, mayo 2026
El Informe Draghi, presentado en septiembre de 2024 y que ya analizamos en este blog, está marcando el rumbo de la política económica europea. El Informe proponía tres grandes objetivos o transformaciones para frenar el declive económico de la Unión Europea y mejorar su capacidad de crecimiento a largo plazo. El primero, cerrar la brecha de innovación con EE. UU. y China; el segundo, descarbonizar la economía y el tercero incrementar la seguridad económica reduciendo dependencias externas. Todo ello sin renunciar al modelo social europeo. Su diagnóstico y recomendaciones han impregnado desde entonces las políticas de Bruselas, como muestra la Brújula para la Competitividad presentada por la Comisión Europea en enero de 2025. Pero ¿cuánto de esa ambición se ha traducido ya en cambios reales? ¿En qué ámbitos se ha avanzado más?
Para responder a esta pregunta, hemos analizado la agenda de reformas del Informe Draghi en torno a tres variables: el impacto transformador de las propuestas, su viabilidad política y su grado de avance.
¿SABÍAS QUE…?
Nuestro metaanálisis se basa en tres fuentes principales:
- el propio Informe Draghi;
- la evaluación realizada por el Real Instituto Elcano y
- los datos de implementación publicados por el Draghi Observatory del Consejo de Innovación de Política Europea (EPIC, por sus siglas en inglés).
Hemos agrupado las 176 propuestas del Informe en nueve ejes o áreas. Estos se presentan en el esquema 1, siguiendo la estructura y afinidad temática de los distintos capítulos del Informe.
A partir de esta agrupación, evaluamos cada eje según las tres variables mencionadas:
- En el cuadro 1 relacionamos cada eje con el impacto transformador estimado, valorando su contribución a los tres grandes objetivos apuntados en el Informe: 1) cerrar la brecha de innovación con EE. UU. y China; 2) descarbonizar la economía; y 3) incrementar la seguridad y reducir las dependencias.
- En el cuadro 2 analizamos, para cada eje, tanto el grado de implementación de las medidas (a julio de 2026) como su viabilidad política (evaluada a finales de 2024).
En las notas de cada cuadro se explica en detalle cómo se estima el impacto transformador de cada eje, el avance de las reformas y su factibilidad política.
Esquema 1
LOS NUEVE EJES TEMÁTICOS EN EL INFORME DRAGHI Y NÚMERO DE MEDIDAS PROPUESTAS (clic en los botones para más detalles)
FUENTE: Elaboración propia
Cuadro 1
EL IMPACTO TRANSFORMADOR DE LOS EJES ESTRATÉGICOS
FUENTE: Elaboración propia a partir de los datos de Elcano (2024), EPIC (2026) e Informe Draghi (2024).
NOTAS:
-La asignación de impactos (entre 0 y 10) se basa en tres elementos:
(i) las correspondencias directas entre cada eje y los objetivos del Informe, que actúan como anclas (por ejemplo, energía e industria con descarbonización; digitalización con innovación; defensa y materias primas con seguridad);
(ii) el índice de importancia de las medidas, elaborado por los expertos de EPIC, disponible únicamente para las políticas sectoriales;
(iii) otras fuentes cualitativas y cuantitativas, incluyendo análisis del Banco de España, Bruegel, Centre for European Policy Studies y Funcas.
-Cada eje se evalúa por su contribución a los tres objetivos, ponderados por igual (33% cada uno).
Principales resultados: avance desigual, impulsado por las urgencias compartidas
Dos años después de la presentación del Informe, el análisis deja una conclusión clara: la agenda Draghi avanza, pero de forma muy desigual. Además, no siempre lo hace en las reformas más transformadoras o en las que parecen más viables. En muchas ocasiones, la ambición de las propuestas sigue superando el margen político y práctico para llevarlas a cabo.
Las propuestas del informe Draghi se están poniendo en marcha de forma muy desigual y no siempre en las reformas más transformadoras o fáciles de aprobar
Esa distancia entre intenciones y resultados se refleja al analizar de manera agregada las medidas sectoriales que monitoriza EPIC. Como muestra el cuadro 2, la categoría más numerosa es la de medidas en proceso: un 42%. Son medidas con compromiso político, pero sin una norma o instrumento operativo en vigor. Las medidas total o parcialmente implementadas representan el 16% y el 26%, respectivamente. Esa brecha entre la actividad institucional y el progreso efectivo es, en sí misma, un síntoma de las habituales dificultades de coordinación en el seno de la UE. Muchas veces hay más voluntad declarada que resultados.
Cuadro 2
GRADO DE IMPLEMENTACIÓN Y FACTIBILIDAD DE CADA EJE
FUENTE: Elaboración propia a partir de los datos de Elcano (2024) y EPIC (2026).
NOTAS:
-Implementación: las medidas de cada eje se clasifican en cuatro categorías: implementación total, parcial, en proceso y sin implementar. Los datos de implementación solo están disponibles para los seis ejes cubiertos por EPIC (energía, materias primas, digitalización, política industrial, defensa y mercado único).
-Viabilidad política: Se basa en la evaluación de los analistas sobre varios factores: las resistencias políticas en el Consejo, la necesidad de unanimidad o mayoría cualificada, y la presión de grupos de interés. La valoración que aparece es la media simple de las valoraciones asignadas a cada medida en una escala de 1 a 3, donde valores más elevados indican menores obstáculos para su adopción a escala comunitaria.
-Indicador de mandato: muestra el porcentaje de medidas con un respaldo explícito en las cartas de mandato del Colegio de Comisarios 2024–2029. Por falta de datos, el eje “Digitalización e innovación” se refiere únicamente a las medidas incluidas en el Capítulo 3 del Informe Draghi.
¿Qué explica el ritmo desigual en la implementación de reformas?
Por un lado, no existe una relación clara entre el potencial transformador de un eje y su ritmo de ejecución. Como muestra el gráfico 1, la relación es, si acaso, inversa. La energía y las materias primas críticas son los ejes de mayor impacto transformador. Sin embargo, su evolución ha sido muy distinta, como refleja el cuadro 2: materias primas críticas roza el 40% de medidas implementadas; en contraste, energía apenas supera el 1%, el peor dato de todos los ejes analizados.
Gráfico 1
IMPACTO TRANSFORMADOR Y GRADO DE IMPLEMENTACIÓN (A JULIO DE 2026) DE LOS EJES ESTRATÉGICOS
FUENTES: Elaboración propia a partir de los datos del Elcano (2024), EPIC (2026) e Informe Draghi (2024).
NOTA: El tamaño de las burbujas es proporcional al número de medidas incluidas en cada eje.
Por otro lado, tampoco la viabilidad política inicial permite anticipar qué reformas avanzarán más rápido. El caso más ilustrativo es la defensa. En diciembre de 2024, el análisis del Elcano describía la defensa como el ámbito más complicado. El motivo era la resistencia a avanzar hacia una mayor defensa común. Año y medio después, es uno de los ejes que más ha progresado como se observa en el gráfico 2. Las medidas parcial o totalmente implementadas pasaron del 22% al 53% entre septiembre de 2025 y julio de 2026, impulsadas por las dudas sobre el compromiso de la Administración Trump con la defensa europea y la OTAN. El cambio de contexto y el sentido de urgencia han acelerado compromisos mucho más rápido de lo que el mapa político original podía sugerir.
Gráfico 2
RITMO DE IMPLEMENTACIÓN (% de las medidas total o parcialmente implementadas)
FUENTE: Elaboración propia a partir de los datos de EPIC (2026).
La limitada capacidad de la viabilidad política para anticipar el grado de ejecución también se observa en otros ejes sin datos de implementación directa, como el capital humano o la gobernanza. Ambos son fundamentales para el crecimiento europeo y para desbloquear reformas de calado. Pero apenas ocupan espacio en las prioridades políticas europeas. En parte, porque no generan la misma sensación de urgencia que otras áreas como la defensa o las materias primas críticas.
El caso del capital humano es especialmente ilustrativo: pese a situarse entre los ejes con mayor viabilidad política, es el que menos presencia tiene en las cartas de mandato que la presidenta Von der Leyen envió a sus comisarios con la hoja de ruta hasta 2029 (solo está explícitamente presente en el 17% de ellas), como refleja el cuadro 2.
Si ni el impacto potencial ni la viabilidad política inicial permiten explicar el ritmo de avance de las reformas, surge una pregunta natural: ¿es la falta de recursos? Tampoco. El gráfico 3 revela que buena parte de la agenda Draghi no requiere movilizar recursos adicionales: el 53% de las 176 propuestas no necesita inversión pública nueva. Hay margen para avanzar sin más gasto público. En simplificación regulatoria, el 92% de las medidas no exige inversión. En financiación y competencia, el porcentaje llega al 100%. Hay, pues, margen para avanzar sin aumentar el gasto público. En muchos casos, bastan cambios normativos y coordinación institucional.
Gráfico 3
NECESIDADES DE INVERSIÓN PÚBLICA EN CADA EJE (% de propuestas)
FUENTE: Elaboración propia a partir de los datos de Elcano (2024).
Esto no significa que la restricción fiscal sea irrelevante. La inversión adicional que reclamaba la agenda, unos 800.000 millones de euros al año en su estimación original, se ha revisado al alza hasta 1,2 billones al incorporar defensa y constituye un reto importante en algunos ejes, como digitalización y mercado único sectorial. Pero en la mayoría de los ámbitos, el obstáculo principal sigue siendo poner de acuerdo a los 27, más que encontrar financiación.
Dos años después, el Informe Draghi no se ha quedado en un cajón, pero el ritmo real de implementación dibuja un mapa distinto al previsible en septiembre de 2024. La agenda avanza donde aparece una urgencia compartida (como en materias primas o defensa, y como ha ocurrido en cada crisis europea). Y se estanca donde solo hay buenas intenciones, como en energía y digitalización.
La agenda Draghi avanza al estilo de la integración europea: es la necesidad inmediata la que impulsa los grandes cambios
El propio Draghi resumía el problema de fondo en la cita que encabeza esta entrada: no se trata tanto de qué reformas son más transformadoras, más viables políticamente o más costosas, sino cuánto de la ambición original sobrevive al proceso de convertirla en un acuerdo, un reglamento o una directiva capaz de reconciliar los intereses de los 27. Nada nuevo bajo el sol europeo.
NOTA: Las opiniones de esta entrada de blog son responsabilidad de los autores y no necesariamente coinciden con las del Banco de España o el Eurosistema.